退休回村养老遇难题，祖宅危房能否翻建？

年过六旬的李伯退休后满怀期待地回到阔别多年的家乡，打算在祖宅安享晚年。推开老屋吱呀作响的木门，眼前的景象却让他心头一凉——屋顶塌陷、墙体开裂，这座承载童年记忆的老宅已成危房。李伯翻修房屋的申请被村委会拒绝，理由只有一个：他的户口本上印着“城镇居民户口”。

李伯的遭遇不是个例。随着乡村振兴战略推进，越来越多退休人员希望回到农村养老，但迎接他们的却是政策与现实的重重矛盾。一面是中央一号文件划出的红线，另一面是最高人民法院的判例支持，退休人员回村建房的路究竟该怎么走?

广东五华县退休医生吉广智面临着一个现实难题：祖宅年久失修，随时可能倒塌。这位将户籍迁回农村多年的老人向当地政府申请办理建房手续，却因“非农业户口”的身份被拒绝。

官司从地方法院一路打到最高人民法院。最高法作出(2020)最高法行再375号行政裁定，明确了一个重要原则：虽然吉广智的户籍信息登记为城镇居民户口，但其自退休后一直居住在该集体经济组织中，依靠集体土地作为基本生活保障，形成了稳定的生产、生活关系。

当祖宅成为危房无法居住时，法院认定他有权申请重修祖宅或者申请宅基地异地建房。这一判例为全国类似案件提供了重要参考。

律师观点

就在退休人员以为回乡建房之路畅通无阻时，2025年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》划出了清晰红线：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”

这份发布于2025年2月的文件犹如一盆冷水。中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东在新闻发布会上强调：“这两条政策底线必须守住、不能突破。”

河南率先响应，2025年6月出台的《河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法》明确规定：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地!不允许退休干部到农村占地建房!”并强调农村宅基地属于农民集体所有，非本集体经济组织成员无权取得。

最高人民法院判例与最新政策看似矛盾，实则暗含统一逻辑。关键在于如何认定“形成了稳定的生产、生活关系”。

在吉广智案中，最高法特别指出：虽然他户籍登记为城镇居民户口，但自上世纪七八十年代退休后就将户籍迁回农村，并长期居住在原祖宅中，依靠集体土地维持基本生活和居住保障。这种长期稳定的生活状态，使其获得了申请宅基地的特殊资格。

但这一认定标准在2025年新规下受到挑战。农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任刘俊杰解读：“宅基地使用权的取得条件与农村集体经济组织成员身份相关，只有农村集体经济组织成员才能享有宅基地使用权。”

城镇居民、退休干部等都不具备农村集体经济组织成员身份，原则上不能到农村申请取得宅基地。

对于退休返乡人员，宅基地申请面临两条路径：翻修祖宅或在规划地申请新宅基地，但每条路都布满荆棘。

翻修祖宅的关键在于房屋权属证明。京云拆迁律师指出，按照农村集体土地房地一体原则，农村宅基地不能被单独继承，但继承人可同时取得房屋所有权及宅基地使用权。

自然资源部2020年9月对人大建议的答复明确：“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。”

异地申请新建则困难重重。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”退休人员即使户口迁回农村，其“城镇居民”身份仍可能成为申请障碍。

申请程序也极为严格：需以户为单位向村民小组提出书面申请，经小组会议讨论公示，村委会审查同意，最后报乡镇政府批准。

面对政策收紧，退休人员是否就完全无路可走?京云拆迁律师指出三条可能的路径：

1、合法继承途径：城镇户籍子女通过继承取得房屋所有权和宅基地使用权后，父母可作为实际居住人申请危房改造。根据《不动产登记操作规范(试行)》，非本集体经济组织成员因继承房屋占有宅基地的，可办理确权登记。

2、闲置农房盘活：中央一号文件提出“探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式”。华东师范大学魏万青教授指出，这可以满足有志愿投身乡村建设的返乡入乡人员的居住需求。

3、特殊身份认定：虽然政策禁止退休干部占地建房，但对于普通退休人员，若能证明已在村集体形成稳定的生产生活关系，仍可能参照最高法判例获得建房资格——前提是获得村民会议多数同意和村委会批准。